UN-Klimakonferenzen: Worum geht´s?

Der Weltklimarat ist ein Wissenschaftsgremium, das als Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) wissenschaftliche Erkenntnisse zum Thema auswertet und sortieren soll, selbst aber keine eigene Forschung betreibt. Seit den 1990ern liefert dieser wissenschaftliche Berichte, in denen die Ergebnisse verschiedener Untersuchungen über die Gefahren des Klimawandels zusammengefasst werden. Die zweite Institution ist eine ein Rio eingeführte Weltklimadiplomatie unter dem Dach der Vereinten Nationen. Hier werden politische Handlungsoptionen auf Grundlage der wissenschaftlichen Erkenntnisse des IPCC verhandelt. Jährlicher Höhepunkt der Weltklimadiplomatie ist die Vertragsstaatenkonferenz (COP -Conference of the Parties) der UN-Klimarahmenkonvention, der mehrere Vorbereitungstreffen vorausgehen. Das Sekretariat der COP unterstützt die Vertragsstaaten bei allen organisatorischen Belangen.

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Die Klimakonferenzen haben sich in den letzten zwei Jahrzehnten zu Großveranstaltungen mit mehr als 10.000 Teilnehmern entwickelt. Mit dabei sind ausgewählte Regierungsvertreter aus 194 Staaten, Beobachter von Nicht-Regierung-Organisationen (NGOs) aller Art sowie die Medien. Einen Beobachterstatus - wie die NGOs ihn haben - können im Prinzip all jene erhalten, die nachweisen, dass sie „Träger des öffentlichen Interesses“ sind. Beobachter erfahren, was in der Konferenz beschlossen wird, können auch mit-argumentieren, haben jedoch keine Entscheidungskompetenzen. Entscheidungen werden von den Vertragsstaaten (COP) und den Staaten, die das Kyoto-Protokoll unterzeichnet haben (CMP – Conference of the Parties serving as the Meeting of the Parties to the Kyoto-Protocol) getroffen. Von Jahr zu Jahr steigt die Teilnehmerzahl der Konferenzen. 2005 waren knapp 10.000 bei der elften Klimakonferenz in Montreal, 2009 kamen schon 27.000 Teilnehmer nach Kopenhagen. 

Um zumindest ein Minimum an Übersichtlichkeit zu wahren, haben sich die verschiedenen NGOs in verschiedenen Gruppen zusammengefunden und organisiert. Die BINGOs (Business and Industry Non-Governmental Organizations) sind die Wirtschaftslobbyisten. Die Internationale Handelskammer ICC etwa schickt mehr Vertreter zum Gipfel (unter anderem von Exxon und Shell) als beispielsweise die argentinische Regierung. TUNGOs (Trade Union Non-Governmental Organizations) sind Abgesandte von Gewerkschaften. Wissenschaftliche Organisationen werden zu RINGOs (Research and Independent Organisations) zusammengefasst. Umweltorganisationen sind selbstverständlich auch dabei und nennen sich ENGOs (Environmental Non-Governmental Organizations). Aus Deutschland kommen neben einer 32-köpfigen Regierungsdelegation zum Beispiel Vertreter der Landwirtschaftskammern, des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung, vom Hilfswerk „Brot für die Welt“ und Vertreter von Greenpeace und WWF. Jugendbewegungen haben sich zu den YOUNGOs zusammengeschlossen. Ihr schlüssiges Argument für das Beantragen von Status, Zugang und Mitteln aus dem Klimasekretariat: Es wird über unsere Zukunft verhandelt!

Alle diese Gruppen und Grüppchen versuchen, mit unzähligen Nebenveranstaltungen Aufmerksamkeit zu erregen und dadurch auch den Fortgang der Konferenz zu beeinflussen. Bei sogenannten „side events“ (Nebenereignissen), werden dann die vermeintlichen oder tatsächlichen Erkenntnisse zu Themen wie Elektromobilität, Gebäudedämmung oder Kohlekraftwerken vorgestellt. Eine Liste der Side Events der Klimakonferenz 2011 in Durban findet man auf der Seite der UNFCCC. 

Dem eigentlichen Klimagipfel im Dezember gehen viele Vorbereitungstreffen voraus, die von den teilnehmenden Regierungsvertretern bis ins kleinste Detail geplant werden. Dabei werden die Tagesordnungen für die Hauptkonferenz festgelegt und erste Verhandlungstexte formuliert. Dahinter steckt ein riesiger logistischer Aufwand, da die Treffen an immer wechselnden Orten stattfinden. 

Kritiker bemängeln, dass gemessen an diesem Aufwand verhältnismäßig wenig bei den Klimakonferenzen herauskommt. Die Gründe findet man hierfür in der Systematik der Weltklimadiplomatie selbst: Laut Entwurf der Geschäftsordnung für die Klimagipfel, die formal festlegen soll, wie bestimmte Aufgaben verteilt und erfüllt werden, wie Beratungen abgewickelt oder Beschlüsse gefasst werden sollen, gilt das Mehrheitsprinzip. Dieses wird aber nicht von allen Verhandlungsteilnehmern als gut empfunden, da sich manche Staaten dadurch übervorteilt fühlen. Aus diesem Grunde ist niemals in der Geschichte der Klimakonferenzen eine Geschäftsordnung  angenommen worden. Stattdessen gelten provisorische UN-Bestimmungen, nach denen alle Beschlüsse „einmütig“ gefällt werden müssen. Das bedeutet, dass alle 194 Unterzeichnerstaaten der Klimarahmenkonvention zustimmen müssen. Diese Regelung macht es nicht einfach, Beschlüsse zu fassen, denn jedes einzelne Land kann einen Beschluss verhindern, wie es auch in Kopenhagen 2009 passierte. Es wurde zum Teil deswegen kein verbindlicher Beschluss gefunden, weil Nicaragua und im Anschluss auch Bolivien, Mosambik und Venezuela sich dagegen stellten. Das Ergebnis von Kopenhagen, der Copenhagen Accord – dessen Ziel es u.a. war, die Erderwärmung auf weniger als 2°C im Vergleich zum vorindustriellen Niveau zu begrenzen, wurde daher nur „zur Kenntnis“ genommen und nicht offiziell beschlossen.

1992 trafen sich auf dem ersten internationalen Umweltgipfel in Rio de Janeiro 130 Staatsoberhäupter und 17.000 weitere Teilnehmer und besprachen globale Probleme. Der Klimawandel wurde zum ersten Mal offiziell als Problem anerkannt. Ergebnis des Treffens war die Klima-Rahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC). Demnach soll eine menschengemachte Störung des Klimasystems der Erde verhindert werden und die globale Erwärmung verlangsamt werden, um ihre Folgen zu mildern. 

1995 fand der darauf folgende erste UN-Klimagipfel im Rahmen der UNFCCC in Berlin statt. Der damalige deutsche Bundeskanzler Helmut Kohl versprach, Deutschland werde versuchen, den CO2-Ausstoß bis 2005 um 25 Prozent unter das Niveau von 1990 zu senken. Die Vertragsparteien (COP) richteten zur Erreichung ihrer Ziele ein Sekretariat ein, welches ein internationales, rund 100 Mitarbeiter starkes Team beschäftigt. Dieses Team arbeitet u.a. in politischen, technischen und logistischen Bereichen. Das neugegründete UN-Klimasekretariat hat seinen Sitz in der alten Bundeshauptstadt Bonn. Von hier aus wurden in den folgenden Jahren die Vorbereitungen zum ersten weltweiten Klimavertrag vorangetrieben. Außerdem werden hier Daten zur Klima-Bilanz der einzelnen Staaten gesammelt. Der CO2-Ausstoss in Deutschland ging bis 2005 übrigens nur um 17,5 Prozent zurück – und das resultiert hauptsächlich aus dem Zusammenbruch der ostdeutschen Industrie.

Bei der dritten Weltklimakonferenz im japanischen Kyoto, die 1997 statt fand, wollten die Klima-Diplomaten erstmals ein völkerrechtlich verbindlich Klimaschutzabkommen durchsetzen. Ergebnis der Konferenz, die 20 Stunden länger als offiziell angesetzt dauerte, war das Kyoto-Protokoll. In dem Vertragsabkommen werden verbindliche Ziele für 37 Industrieländer und die Europäische Gemeinschaft festgelegt. Das Protokoll sieht vor, den jährlichen Treibhausgas-Ausstoß der Industrieländer innerhalb der sogenannten ersten Verpflichtungsperiode (2008–2012) um durchschnittlich 5,2 Prozent gegenüber dem Stand von 1990 zu reduzieren. Für Schwellen- und Entwicklungsländer sind keine Reduktionsziele beziffert, außerdem sollten für sie Fonds eingerichtet werden, aus dem sie Gelder zur Anpassung an die Folgen der Erderwärmung erhalten. 

Kyoto-Protokoll in deutscher Übersetzung  

2003 auf dem neunten Klimagipfel in Mailand ist das Kyoto-Protokoll immer noch nicht in Kraft getreten, da nur 119 Industrieländer das Abkommen unterzeichneten – und somit der Treibhausgas-Ausstoß nur um 47 Prozent reduziert würde. Allerdings müssten mindestens 55 Prozent erreicht werden, damit der Vertrag gültig wird. Die USA sind dem Kyoto-Protokoll nie beigetreten, da der damalige Präsident Bill Clinton und sein Vize Al Gore, das Abkommen im Kongress nicht durchsetzen konnten. Dafür unterzeichnete Russland das Abkommen. In Mailand wurde nämlich eine Strategie ausgearbeitet, die das Protokoll für Schwellenländern wie Russland attraktiver machen sollte: der Clean Development Mechanism (CDM). Praktisch funktioniert CDM so, dass sich die Industrieländer Investitionen, beispielsweise für Erneuerbare Energien, in Schwellen- und Entwicklungsländern auf ihre eigene Klimabilanz anrechnen lassen können. Das soll einen Anreiz schaffen, grüne Wirtschafts- und Entwicklungshilfe zu leisten. Überzeugt dadurch trat Russland dem Abkommen bei und ratifizierte es 2004, woraufhin das Kyoto-Protokoll 2005 endlich in Kraft treten konnte.

Aktuelle Informationen und Projektbeispiele zu CDM

Das Kyoto-Protokoll ist nur vier Jahre gültig (von 2008 bis 2012), damit danach überprüft werden kann, ob es die gewünschten Effekte für den Klimaschutz gebracht hat und ob die Lasten richtig verteilt sind. Auf der 13. Klimakonferenz auf Bali 2007 wurde die Bali Road Map entwickelt. Sie ist die Grundlage für neue Verhandlungen nach dem Auslaufen des Kyoto-Protokolls. Auch diese Konferenz dauerte einen Tag länger als geplant. Ergebnis dieses Gipfels war zum einen der Beitritt Australiens zum Kyoto-Protokoll, zum anderen Chinas Beschluss, im Jahr 2010 den Ausstoß von Energie und Emissionen  auf bis zu 20 Prozent unter den Stand von 2005 zu bringen. Weitere Beschlüsse legten fest, dass Entwicklungsländer generell entlastet werden sollten, d.h. diese müssen sich nicht im gleichen Maße an der Vermeidung der Emission beteiligen. Dafür sollen Industrieländer mehr Hilfe für die Schwellenländer bereitstellen. Dies soll durch einen Anpassungsfonds mit einem Volumen von 300 – 500 Millionen US-Dollar pro Jahr bis 2012 erreicht werden. Außerdem sollten den Schwellenländer durch einen Technologietransfer bei der Umsetzung des Klimaschutzes im Bereich der Energie und der Technik Hilfe durch Experten aus den Industriestaaten zukommen. Angestoßen werden soll das Projekt allerdings erst 2012, da die genaue Umsetzung noch nicht ausgehandelt wurde.

Mehr Infos zur UN-Klimakonferenz auf Bali im Lexikon der Nachhaltigkeit 

Die 15. Klimakonferenz in Kopenhagen im Jahr 2009 gilt sowohl als eines der größten Treffen der Diplomatiegeschichte als auch als eines der am wenigsten erfolgreichen. Eigentlich sollten in Kopenhagen konkrete Reduktionsziele festgelegt und unterschrieben werden, wozu es aber nicht kam, weil die Staatschefs nur ihre eigenen Interessen verfolgten und sich nicht einigen konnten. Es wurde auch kein Nachfolgevertrag für das Kyoto-Protokoll gefunden, wie in der Bali Road Map angedacht. Im Abschlussdokument der Konferenz - Copenhagen Accord (Übereinkunft von Kopenhagen) - wird das Ziel erwähnt, die Erderwärmung auf weniger als 2 °C im Vergleich zum vorindustriellen Niveau zu begrenzen. Außerdem seien sich laut Dokument die Vertragsparteien  darüber einig, dass die Industrie-Staaten verlässliche und dauerhafte Finanzhilfe leisten müssen, damit die ärmeren Staaten sich an die Folgen des bereits unvermeidlichen Klimawandels anpassen können. Allerdings ist das Dokument nicht verpflichtend und wurde von den Konferenzteilnehmern nur „zur Kenntnis“ genommen, aber nicht verabschiedet und ist somit rechtlich nicht verbindlich. Insgesamt muss die 15. Weltklimakonferenz in Kopenhagen als gescheitert angesehen werden.

Offizielle Website der UN-Klimakonferenz in Kopenhagen 

Entwurfes des Copenhagen Accords (PDF, englisch) 

2010, ein Jahr später in Cancún wurde ein völkerrechtlich bindender Beschluss festgelegt, der das Ziel der Begrenzung der Erderwärmung auf höchstens 2°C beinhaltet. Somit ging der Copenhagen Accord in die UN-Diplomatie über. Außerdem wurde über die Möglichkeit gesprochen, die 2 °C Grenze auf 1,5°C zu senken.

Um die von der Erwärmung besonders betroffenen Regionen zu entlasten, wurde vereinbart, einen Klimafonds – den Green Climate Fund (GCF) – als Soforthilfe mit einem Umfang von 10 Milliarden Dollar jährlich einzurichten. Aus diesem sollen insbesondere Klimaschutzmaßnahmen in Entwicklungsländern finanziert werden.

Als Gegenmaßnahme für die weltweite Waldrodung wurde in Cancún ein Mechanismus namens REDD beschlossen, „Reducing Emissions from Deforestation and Degradation“. Das Prinzip: Wer Wälder schützt, soll dafür Geld bekommen.

Animationsfilm des BMZ: REDD - einfach erklärt!

Offizielle Website der UN-Klimakonferenz in Cancún 

Die 17.Klimakonferenz fand 2011 im südafrikanischen Durban statt. Es wurde kein nennenswerter Durchbruch erreicht. Die Verantwortlichen konnten in diesem Jahr keinen neuen verpflichtenden Nachfolgevertrag des Kyoto-Protokolls, das 2012 ausläuft, entwickeln. Deshalb soll 2012 in Qatar das das Kyoto-Protokoll mit einer zweiten Verpflichtungsperiode verlängert werden und bis zum Jahr 2015 ein verbindliches Klimaschutzabkommen ausgehandelt werden. Das soll dann 2020 in Kraft treten. In der neuen Kyoto-Periode werden Kanada, Japan, Neuseeland und Russland allerdings nicht mehr dabei sein. 

Zusätzlich zu der Klimakonferenz in Qatar findet 2012 die Konferenz zur nachhaltigen Entwicklung der Vereinten Nationen (UNCSD) Rio+20 statt – die Nachfolgekonferenz zum ersten Umweltgipfel, der bereits 1992 in Rio stattfand. Auch hier werden viele Staats- und Regierungschefs der Welt teilnehmen. Kernthemen werden wieder die Entwicklung einer grüneren Wirtschaft und der Kampf gegen die Armut sein. Außerdem soll ein institutioneller Rahmen für nachhaltige Entwicklung geschaffen werden, welcher als Leitbild in das politische System der UN-Mitgliedstaaten und auch auf internationaler Ebene eingebunden werden soll. Resultat der Konferenz soll ein politisches Dokument werden, welches alle Ergebnisse umfasst.

Offizielle Website von der UNCSD Rio+20

Aber auch wenn die Verhandlungen zäh, langwierig und endlos erscheinen und der Eindruck entsteht, dass sich nie etwas ändern wird, sollte die Hoffnung auf eine bessere Welt nicht aufgegeben werden. Auch wenn nicht jedes Mal eine Lösung gefunden wird, wird immerhin das Bewusstsein auf internationaler Ebene für die Missstände der Welt geschärft. Wer Veränderung will, muss selbst ran: jeder Einzelne kann schon mit kleinen Veränderungen und nur ein wenig mehr Engagement einer besseren Welt einen Schritt näher kommen - Im RESET-Artikel Die Kleine Politik steht, wie das geht. In RESET-Die Große Politik wird gezeigt, was die nationale und internationale Politik tun kann und muss, um die Welt lebenswert zu erhalten.

Autorin: Hanadi Siering/ RESET-Redaktion